Возможность заключения концессионных соглашений распространится на долгострои, а бизнесменам, которые вложились в строительство дорог, разрешат добывать без конкурса на прилегающих участках ресурсы. Такой закон Госдума приняла 22 июня.
По словам председателя Комитета по экономической политике Максима Топилина, закон направлен на стимулирование привлечения частных инвестиций и совершенствование механизмов государственно-частного партнерства для реализации долгосрочных инфраструктурных проектов: «Серьезные изменения вносятся в базовые законы».
Инициатива предполагает внесение изменений в Законы «О недрах», «О концессионных соглашениях», «О государственно-частном партнерстве», законы о госзакупках и закупках товаров отдельными юридическими лицами для распространения на концессионеров права использования недр на участке для строительства. Это предотвратит необоснованное повышение цен на полезные ископаемые, например песок, при строительстве автодорог.
• В Госдуме раскритиковали идею разрешить россиянам добывать золотой песок
• В Минприроды предложили разрешить продажу лицензий на геологоразведку
• В законе пропишут порядок оценки запасов природных ресурсов
Как отметил первый зампредседателя Комитета Госдумы по экономической политике Денис Кравченко, задача в рамках этого закона — максимально снять барьеры концессионных соглашений и сделать процедуру прозрачной благодаря цифровым площадкам.
«Проект закона является результатом многолетней работы целой группы экспертов, представителей бизнеса и органов власти», — сказал Кравченко.
Документ вводит новые понятия, например «минимальный гарантированный доход». Уточняются положения о возмещении расходов. Появится возможность компенсировать затраты на подготовку предложений о заключении концессионного соглашения, если компания не выиграет конкурс.
КОНЦЕССИИ в горном деле (от лат. соncessio — разрешение, уступка * а. соncessions; н. Konzessionen; ф. соncessions; и. соnceciones) — соглашения, разрешающие на определенных условиях осуществлять поиски, разведку и (или) эксплуатацию месторождений полезных ископаемых, принадлежащих государству (или местным властям). Концессии юридически оформляются путём заключения контрактов (договоров) о предоставлении прав, лицензий, о сдаче в аренду. В большинстве капиталистических стран концессии осуществляются в виде аренды земель или закрепления участков (горных заявок). В аренду, обеспечивающую право на поиски, разведку и разработку, сдаются крупные площади (сотни км2) с предполагаемыми запасами нефти и газа, угля, фосфатов, калийных солей и т.п. В период проведения на арендуемых площадях поисков и разведки взимается только арендная плата, после начала разработки — налоги на землю и горное предприятие, а также «ройялти» — плата за использование недр, исчисляемая с единицы добытого сырья или в виде определенного процента от общей стоимости продукции (например, в США от 12,5 до 25% для нефти и от 12,5 до 16,75% для газа). Горные заявки оформляются на участки ограниченных размеров (десятые доли км2), где обнаружены перспективные концентрации руд металлов и некоторых видов нерудного сырья (асбеста, слюды, гипса, драгоценных камней и т.д.). Горные заявки дают право на разведку и разработку недр в пределах таких участков, а также на использование поверхности и её ресурсов (например, леса для строит. целей).
Концессии используются развитыми капиталистическими странами для обеспечения сырьевыми ресурсами и для сохранения экономического влияния в развивающихся странах. При этом с целью получения доступа к новым сырьевым источникам на их территории крупные компании капиталистических стран и транснациональные корпорации (THK) не только инвестируют значительные средства на разведку и освоение уже выявленных месторождений, но и осуществляют поиски новых, т.е. работы, связанные с наибольшим финансовым риском. » Концессия на поиски» (КП) позволяет осуществлять предварительное изучение земной поверхности различными методами, а также поисковое бурение. К П распространяется на большие площади, как правило, на несколько лет. В некоторых странах получение КП требует согласования программы работ с соответствующими государственными органами. В большинстве случаев предусматривается постепенная передача опоискованных участков на выделенной под КП площади в распоряжение государства-владельца. Получение КП обусловливается разовой оплатой, зависящей от размера площади. В некоторых странах КП даёт преимущественно право на получение последующей «концессии на разведку» (KP). Оплата KP взимается в виде разового взноса, зависящего от размера выделенной под концессию площади, а также в виде периодически выплачиваемого налога на землю. В некоторых странах открытие месторождений гарантирует концессионеру право превращения KP в «концессию на эксплуатацию» (КЭ), хотя в отдельных случаях предоставление последней должно служить предметом особых переговоров. Помимо указанных концессий, развивающиеся страны предоставляют концессию на строительство обогатительных и нефтеперерабатывающих предприятий, а также концессию на строительство нефтепроводов и транспортировку минерального сырья и продуктов его переработки.
Реклама
Усилившаяся борьба освободившихся стран за контроль над своими природными ресурсами привела в большинстве из них в конце 60-х — начале 70-х гг. к пересмотру горного законодательства. Были созданы национальные государственные горнодобывающие компании, действующие концессии были частично или полностью ликвидированы путём передачи всех прав горнодобывающим министерствам этих стран. Новое законодательство сохраняет возможность привлечения иностранных концессионеров, однако уже на изменённых условиях. В ряде стран для КП и KP установлены минимальные затраты на разведочные работы, а для КЭ — минимальный объём годовой добычи в виде доли от разведанных запасов. Сроки концессии существенно сократились (для КП и KP до 2-5 лет, а КЭ до 20-25 лет). Предусмотрен постоянный контроль за деятельностью концессионеров, который осуществляется в форме национального «участия»: для новых проектов — путём создания компаний-партнёров на базе местных (государственных или даже частных) капиталов; для уже действующих в стране иностранных компаний путём поэтапного подключения к ним местных государственных компаний. Во многих развивающихся странах разрешены совместные компании только с подчинённым участием иностранного капитала. К началу 80-х гг. в горнодобывающей промышленности большинства развивающихся стран значительно усилилось влияние государственного сектора, однако в ряде из них иностранные концессии продолжают сохранять свои позиции, хотя доля их в добыче минерального сырья постепенно снижается. Инвестиции иностранных компаний и THK в сырьевые отрасли экономики развивающихся стран всё чаще направляются на создание смешанных компаний с участием капитала государства — владельца сырья или приобретают форму целевого кредита, предоставляемого импортёром сырья на компенсационной основе.
Наиболее существенные изменения произошли в концессионной политике нефтедобывающих стран. В государствах, входящих в Организацию стран-экспортёров нефти (ОПЕК), в 70-е годы осуществлена полная национализация концессий. На аналогичный путь отмены нефтяной концессии и национализации нефтедобывающей промышленности вступили и не входящие в ОПЕК такие богатые нефтью латиноамериканские государства, как Мексика, Бразилия, Аргентина, Боливия и Перу. Тем не менее, в большинстве развивающихся стран транснациональные компании продолжают контролировать переработку нефти, транспортировку, каналы сбыта.
Концессионные и контрактные системы недропользования
Общепризнанно, что контракт на недропользование опосредует разнородные общественные отношения, прежде всего, гражданско-правового и налогового характера, а также экологические, финансовые и другие отношения. Признавая этот факт, тем не менее, мы не сомневаемся в гражданско-правовой природе контракта на недропользование по следующим основным признакам:
I. Предметом контракта являются имущественные отношения.
Это означает, что основным правовым регулятором рассматриваемых отношений является гражданское право.
В контрактах на недропользование можно выделить ряд особенностей, в том числе такой конституирующий признак, как участие в них государства в качестве стороны договора. Особенностью данных контрактов можно назвать и то, что государство, являясь стороной контракта, при его исполнении осуществляет через уполномоченные органы контрольные функции, но не в качестве участника договора, а в качестве субъекта публичной власти.
Как отмечалось, в мировой практике нет единого подхода при классификации контрактов на недропользование. Используя одни и те же термины, законодатели разных стран зачастую наполняют их различным содержанием или кладут в основу классификации контрактов различные критерии. В итоге обращение к мировому опыту очень часто позволяет найти аргументы в подтверждение самых различных подходов и взглядов при классификации таких контрактов. Например, Закон Российской Федерации «О соглашениях о разделе продукции» (принятый в 1995 г.) определяет соглашение о разделе продукции как собирательную юридическую конструкцию для контракта на недропользование и включает в него концессию, а также соглашение о разделе продукции. Таким образом, СРП по законодательству РФ не соответствуют в полной мере аналогичному понятию, применяемому во многих других странах (в том числе Индонезии, Малайзии и др.). Тем не менее, при всем разнообразии вырисовываются вполне конкретные направления для базовой классификации контрактов на недропользование, которые нужно разумно и тщательно адаптировать к казахстанской правовой системе. Следует предположить, что могут быть выделены два основных типа данных контрактов: арендный и подрядный.
К арендному типу относятся концессионные контракты и контракты на строительство и (или) эксплуатацию подземных сооружений. К подрядному — контракт подряда на геологическое изучение недр, контракт (соглашение) о разделе продукции, сервисный контракт. С практической точки зрения наиболее актуальными в настоящий момент являются концессионные контракты и соглашения о разделе продукции. С начала XX в. концессионные контракты в недропользовании являются наиболее известной формой договоров, которая изменялась на протяжении десятков лет. Концессионные контракты относятся к договорам арендного типа. Однако концессию в недропользовании нельзя отождествлять с арендой хотя бы потому, что она включает в себя обязанность недропользователя произвести определенный результат по разведке и (или) добыче полезного ископаемого, что закреплено в его рабочей программе.
Термин «концессия» в законодательстве упоминается, но не раскрывается. Хотя с точки зрения юридической сути именно концессия является основным видом контракта в системе договоров на недропользование (разведка и (или) добыча полезных ископаемых).
а) коммерческая концессия (франчайзинг) — договор, по которому одна сторона (правообладатель) обязуется предоставить другой стороне (пользователю) за вознаграждение на срок или без указания срока право использовать в предпринимательской деятельности комплекс исключительных прав, принадлежащих правообладателю, в том числе право на фирменное наименование и (или) коммерческое обозначение правообладателя, на охраняемую коммерческую информацию, а также на другие предусмотренные договором объекты исключительных прав — товарный знак, знак обслуживания и т.д. (п. 1 ст. 1027 Гражданского кодекса РФ);
Коммерческая концессия и концессия с публично-правовым элементом являются совершенно разными по своей юридической природе. Правоотношения сторон коммерческой концессии являются гражданско-правовыми: их субъектами являются два равноправных субъекта — правообладатель и пользователь, объектом обязательства выступают исключительные права на обладание объектами интеллектуальной собственности (фирменным наименованием, коммерческим обозначением правообладателя, охраняемой коммерческой информаций, товарным знаком, знаком обслуживания и т.д.).
Однако при всей очевидности различия этих двух типов правоотношений нельзя не отметить один присущий им обоим признак — исключительность передаваемых прав, выражающаяся в объективной невозможности для иных лиц иметь и осуществлять их, хотя и по разным основаниям. Этот признак является единственным звеном, связующим все концессионные правоотношения, возникающие в таких различных отраслях экономики, как использование объектов интеллектуальной собственности, в сфере недропользования или использования объектов «публичной службы» — жилищно-коммунального хозяйства, транспортной инфраструктуры и т.д.
Правовая природа концессионных правоотношений в сфере недропользования как правоотношений с публично-правовым элементом является предметом дискуссии. В целом юристы придерживаются следующих точек зрения на природу концессионного договора:
1) концессионные соглашения являются не чем иным, как обычным гражданско-правовым договором;
2) концессионные соглашения представляют собой соглашение sui generis (особого рода), например, так называемые инвестиционные договоры;
3) концессионное соглашение — это административно-правовой договор.
Относительно первой точки зрения можно сказать, что она страдает некоей односторонностью, не позволяющей учитывать особенности концессионного договора в сфере недропользования, и прежде всего предмета данного договора — участка недр.
In personam: одной из сторон данного правоотношения, причем стороной, осуществляющей исполнение, имеющее решающее значение для содержания договора, всегда выступает публично-правовое образование (концедент). Термин «публично-правовое образование» более адекватный, нежели часто употребляемое в случае, когда речь идет о праве собственности на природные ресурсы, понятие «государство». Во-первых, термин «государство» не охватывает такие, например, обладающие суверенитетом (в том числе над природными ресурсами) субъекты, признанные современной наукой международного права, как нации, борющиеся за самоопределение. Во-вторых, государство практически никогда напрямую не осуществляет все правомочия собственника над природными ресурсами, а делегирует свои полномочия государственному органу или же компании со 100%-ным государственным участием, которые и выступают от имени государства, и являются собственником природных ресурсов. В-третьих, означенным термином не учитываются и случаи передачи прав концедента юридическому лицу по международному соглашению.
Согласно п. 1 ст. 2, п. 1 ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, а равно ее субъекты выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. Однако п. 2 ст. 124 ГК РФ установлено изъятие из положения п. 1 той же статьи: к Российской Федерации и ее субъектам нормы гражданского законодательства применяются лишь в случае, если иное не вытекает из закона или иных особенностей субъектов.
Несмотря на провозглашенное в общей норме ГК РФ равенство Российской Федерации и ее субъектов с другими субъектами гражданских правоотношений, государство все равно остается особым субъектом гражданско-правовых отношений. Во-первых, оно само принимает акты, обязательные для исполнения всеми участниками гражданско-правовых отношений. Во-вторых, в сфере международных экономических отношений государство пользуется, если иное не определено законом, международным договором или непосредственно концессионным соглашением, юрисдикционными иммунитетами.
Гражданско-правовая форма концессионного соглашения не способна гарантировать должным образом и такой имманентно присущий горному делу аспект, как защита экологических интересов населения. Гражданско-правовой договор является соглашением двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей (п. 1 ст. 420 ГК РФ). Он не предусматривает каких-либо обязательств в интересах третьей стороны. Хотя согласно общим положениям ГК РФ об обязательствах (абз. 2 п. 3 ст. 308) в случаях, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон, обязательство может создавать для третьих лиц права в отношении одной или обеих сторон. При расширительной трактовке этой нормы можно условно говорить о возможности защиты прав третьих лиц.
В ряде современных концессионных соглашений можно встретить условия, в которых заинтересована только или в основном третья сторона — население территории места деятельности концессионера. Это, прежде всего, обязательства концессионера, касающиеся соблюдения правил охраны окружающей природной среды. Концессионный договор в сфере недропользования, конечно, может включать в себя обязательства концессионера перед третьими лицами (прежде всего экологические) и перед концедентом как носителем публичной власти (развитие собственной промышленности государства-концедента, обучение за счет концессионера национальных квалифицированных кадров и развитие местной социальной инфраструктуры — так называемый «публичный интерес»). Тем не менее, необходимо отметить, что государство-концедент в равной степени заинтересовано в получении прибыли за счет и роялти (платы за пользование недрами), и налоговых платежей со стороны концессионера. Государство-концедент выступает в концессионном соглашении в двойной роли — носителя публичной власти и лица, заинтересованного в получении коммерческого результата — прибыли, что можно назвать общественно значимым результатом лишь с большой долей условности.
Концессионное соглашение в сфере недропользования должно преследовать двоякую цель — получение прибыли обеими сторонами, а также удовлетворение публичного интереса концедента, состоящего из общественного интереса и интереса государства как носителя публичной власти.
